GESTAO FINANCEIRA E ORCAMENTARIA

EVOLUÇÃO DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO E DAS SUAS INSTRUMENTALIDADES

Marcos Katsumi Kay

RESUMO

A compreensão do processo orçamentário brasileiro e das suas instrumentalidades passou por mudanças significativas ao longo dos anos. Neste trabalho faremos uma avaliação dessa evolução, citando os principais períodos e suas modificações mais relevantes em cada um deles, até o presente momento.

Palavras-chave: Processo Orçamentário. Evolução. Instrumentalidades.

INTRODUÇÃO

Este trabalho visa destacar:

• A origem do orçamento no mundo, traçando uma diretriz temporal dentro do contexto brasileiro, citando a evolução do mesmo, focando as constituições de 1824 a 1988.
• A uniformidade de conceitos e práticas dentro do governo.
• A transferência da atribuição da elaboração da proposta orçamentária para o poder executivo.
• A importância da Lei 4320/64 dentro das diretrizes para elaboração do orçamento e os princípios da transparência.
• A Constituição “Planejamentista” e sua colaboração para os dias atuais.

A ORIGEM DO ORÇAMENTO NO MUNDO

O Orçamento está intimamente ligado ao desenvolvimento dos princípios democráticos, à idéia da soberania popular e, por conseguinte, ao triunfo dos sistemas representativos do Governo, em contrapartida ao Estado antigo, quando o monarca considerava patrimônio próprio o tesouro público e a soberania do príncipe tinha fundamento divino. Nessa época o povo não participava da fixação dos impostos e dos gastos públicos, pois o monarca impunha os tributos que desejava e gastava segundo seu poder discricionário.

Ainda segundo Gomes (2004), o Orçamento Público surgiu e se desenvolveu umbilicalmente ligado às instituições representativas de governo, no âmbito das relações contratuais do pacto feudal. Apesar de um ou outro autor ver indícios de sua origem nos textos bíblicos ou outros mais antigos, a hipótese mais aceita é que o embrião do orçamento público surgiu na Inglaterra medieval, em 15 de junho de 1215, quando foi assinada e divulgada a Magna Charta Baronorum (Magna Carta) pelo Rei João Sem Terra (King John Lackland), devido às pressões realizadas pelos barões feudais, principais integrantes do Common Council (Conselho Comum), que buscavam limitar o poder de tributar do rei. O artigo 12 determinava que: "Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, sagrar seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim deverão ser de valor razoável."

Diz Gontijo (2004) que esse documento é considerado o embrião do orçamento público. Mesmo não envolvendo a despesa pública, este artigo estabeleceu a primeira forma de controle do "Parlamento" sobre a monarquia absolutista, ou seja, o princípio tributário do consentimento. É o ponto de partida para novas reivindicações e direitos. Durante a guerra da Inglaterra contra os holandeses, o Parlamento autorizou impostos pretendidos por Carlos II, estabelecendo claramente as finalidades a que se destinavam os tributos arrecadados. A partir de então, firmou-se a idéia de que os impostos só seriam justificáveis à vista das despesas que por eles viessem a ser financiadas. Ao longo do tempo, verificou-se que era necessário controlar a aplicação dos recursos públicos e não apenas autorizar sua cobrança.

A CONSTITUIÇÃO DE 1824

Na Constituição Imperial de 1824 surgem as primeiras exigências no sentido da elaboração de orçamentos formais por parte das instituições imperiais. De acordo com seus termos, só a lei poderia autorizar o gasto e tal lei deveria ser votada pelo parlamento (Reserva Legal). Era de responsabilidade do Executivo a elaboração do orçamento, que, depois de pronto, seria encaminhado para aprovação pela Assembléia Geral (Câmara dos Deputados e Senado). Entretanto, as leis sobre impostos seriam de iniciativa exclusiva da Câmara dos Deputados.

A primeira Constituição assim determinava em seu artigo 172: "O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições, apresentará na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuições, e rendas publicas."

Entretanto, somente em 1827 foi formulada a primeira lei orçamentária brasileira. Os deficientes mecanismos arrecadadores a nível de províncias, as dificuldades de comunicação e conflitos com normas legais, frustaram sua aplicação. O primeiro orçamento brasileiro teria, então, sido aprovado pelo Decreto Legislativo de 15-12-1830, que fixava a despesa e orçava a receita das antigas províncias para o exercício de 1831 (de 1.7.1831 a 30.6.1832).

A fiscalização da execução orçamentária foi definida de forma vaga: "... participação da Câmara no exame da administração passada, e reforma dos abusos nela introduzidos."

A CONSTITUIÇÃO DE 1891

Na Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, houve importante alteração na distribuição de competências em relação ao orçamento. A elaboração passou a ser privativa do Congresso Nacional, assim como a tomada de contas dos Executivo (art. 34). Visando auxiliar o Congresso no controle de gastos, a Constituição Federal instituiu um Tribunal de Contas (art. 89). A iniciativa da lei orçamentária ficou a cargo da Câmara, mas na realidade "sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comissão parlamentar de finanças na elaboração da lei orçamentária".

Com a República, as antigas províncias transformaram-se em Estados regidos por constituições próprias, o que lhes assegurou grande autonomia, igualmente estendida aos municípios.

Em 1922, por ato do Congresso Nacional, foi aprovado o Código de Contabilidade da União (Decreto 4536/1922), possibilitando o ordenamento dos procedimentos orçamentários, financeiros, contábeis e patrimoniais da gestão federal. O Código formalizou a prática de o Executivo fornecer ao Legislativo todos os elementos para que este exercitasse sua atribuição de iniciar a elaboração da lei orçamentária.

No Art. 13 do referido Código lê-se: "O governo enviará à Câmara dos Deputados, até 31 de maio de cada ano, a proposta de fixação da despesa, como cálculo da receita geral da República, para servir de base à iniciativa da Lei de Orçamento." Esse artigo deixava claro que a proposta do governo deveria ter a forma de um projeto de lei acabado, não se assemelhando ao caso americano no qual o Congresso recebia e analisava as solicitações de dotações por parte dos órgãos.

A Revolução de 1930 representou o rompimento com o passado e a proposta de nova ordem, inclusive na modernização do aparelho do Estado. A autonomia dos Estados e o federalismo da Constituição Federal de 1891 cederam lugar à centralização da maior parte das funções públicas na área federal.

A competência para elaboração da proposta orçamentária é atribuída ao Presidente da República. O Legislativo encarregava-se da votação do orçamento e do julgamento das contas do Presidente, com auxílio do Tribunal de Contas. A Constituição não colocou limitações ao poder de emendar por parte dos legisladores, caracterizando-se a co-participação dos dois poderes na elaboração da lei.

A CONSTITUIÇÃO DE 1937

A Constituição de 1937 foi gerada no regime autoritário do Estado Novo. A proposta orçamentária seria elaborada por um Departamento Administrativo junto à Presidência da República e votada pela Câmara dos Deputados e pelo Conselho Federal (uma espécie de Senado com dez membros nomeados pelo Presidente da República). Na verdade, este último nunca foi instalado e o orçamento sempre foi elaborado e decretado pelo Executivo.

A competência é do DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público. Seu diretor passou a presidir a Comissão de Orçamento do Ministério da Fazenda. Após a conclusão do orçamento, este era encaminhado diretamente ao Presidente para aprovação.

Em 1939 foi instituído o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, cujas despesas eram cobertas por créditos paralelos ao orçamento geral da União. Em 1943, o Plano Especial foi transformado em Plano de Obras e Equipamentos, configurando-se, assim, um orçamento paralelo de capital, ou seja, o Princípio da Unidade foi para o espaço. Observe-se, portanto, que os orçamentos de 1944 e 1945 continham apenas despesas de custeio. Em 1947, com a redução dos recursos provenientes das fontes especiais, o Plano de Obras foi incorporado ao Orçamento.

A CONSTITUIÇÃO DE 1946

Na Constituição de 1946, com a redemocratização, o orçamento voltou a ser do tipo misto. O Executivo elaborava o projeto de lei do orçamento e o encaminhava para discussão e votação nas casas legislativas. Os legisladores co-participavam com emendas. Entretanto, essa abertura era exagerada, pois as emendas não exigiam os cancelamentos compensatórios. Como conseqüência, segundo Gontijo (2004), em 1959 o número de emendas foi de 8.572 e, em 1963, alcançou quase 100 mil.

Os dispositivos constitucionais consagraram certos princípios básicos: unidade, universalidade, exclusividade e especificação, além de evidenciar de forma clara o papel do Tribunal de Contas.

Destaca-se ainda que, em 1956, a Presidência da República criou a CEPA - Comissão de Estudos e Projetos Administrativos - com função de gerar um sistema nacional de planejamento e adequar as informações orçamentárias a essa finalidade.

O termo “planejamentista” se deve aos planos regionais criados na Constituição de 1946, entre outros: plano nacional do carvão, planos de colonização e aproveitamento das terras públicas, planos de defesa contra a seca do Nordeste, plano de aproveitamento econômico do Rio São Francisco.

Art 156 - A lei facilitará a fixação do homem no campo, estabelecendo planos de colonização e de aproveitamento das terras pública. Para esse fim, serão preferidos os nacionais e, dentre eles, os habitantes das zonas empobrecidas e os desempregados.

[...]

Art 198 - Na execução do plano de defesa contra os efeitos da denominada seca do Nordeste, a União dependerá, anualmente, com as obras e os serviços de assistência econômica e social, quantia nunca inferior a três por cento da sua renda tributária.

[...]

ADCT Art 29 - O Governo federal fica obrigado, dentro do prazo de vinte anos, a contar da data da promulgação desta Constituição, a traçar e executar um plano de aproveitamento total das possibilidades econômicas do rio São Francisco e seus afluentes, no qual aplicará, anualmente, quantia não inferior a um por cento de suas rendas tributárias.

A idéia desses planos subsiste na nossa constituição atual, sendo ela classificada pela doutrina como constituição programática.

Conforme Helena (2004), ainda sob a égide da Constituição de 1946 foi aprovada e sancionada a Lei nº 4.320, de 17.03.64, estatuindo "Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal". Verdadeiro estatuto das finanças públicas, levando mais de dez anos sua tramitação legislativa, tal lei incorporou importantes avanços em termos de técnica orçamentária, inclusive com a introdução da técnica do orçamento-programa a nível federal. A Lei 4.320/64 no seu artigo 15 estabeleceu que a despesa fosse discriminada no mínimo por elementos e no seu artigo 33 impôs sérias restrições à possibilidade de emendar:

Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento que visem a:

a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto a inexatidão da proposta;

b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes;

c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado;

d) conceder dotação superior aos quantitativos prèviamente fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.

A CONSTITUIÇÃO DE 1967

A Constituição de 1967 terminou por retirar as prerrogativas do Legislativo quanto à iniciativa de leis ou emendas que criem ou aumentem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei do orçamento. Consta em seu artigo 67 § 1º: “Não serão objeto de deliberação emendas de que decorra aumento da despesa global ou de cada órgão, projeto ou programa, ou as que visem, a modificar o seu montante, natureza e objetivo."

Isso impossibilitava que emendas importantes fossem propostas pelo legislativo. O papel desse Poder passou a ser de homologar o projeto oriundo do executivo. A Emenda Constitucional nº1 de 1969, mudou diversos aspectos da Constituição de 67, mantendo, no entanto, os dispositivos sobre orçamento que limitavam a capacidade de iniciativa do legislativo em leis que gerem despesas e em emendas.

A CONSTITUIÇÃO DE 1988

A Constituição de 1988 devolveu ao Legislativo a prerrogativa de propor emendas sobre a despesa no projeto de lei de orçamento, desde que indique a origem dos recursos e ainda respeitando o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, conforme o artigo 166:

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre [...]

Reforçou-se assim a concepção que associa planejamento e orçamento como elos de um mesmo sistema.

A elaboração de planos plurianuais passou obrigatoriamente a abranger as despesas de capital e demais programas de duração continuada. Tornou obrigatória também o encaminhamento anual ao Legislativo do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.

Segundo Gontijo (2004), outro aspecto constitucional relevante relaciona-se com os princípios da unidade e da universalidade. A Constituição de 1988 trouxe melhor entendimento para a questão ao precisar a composição do orçamento anual que passou a ser integrado pelo orçamento fiscal, orçamento da seguridade social e orçamento de investimentos das estatais, em função da multiplicidade organizacional e jurídica do setor público, explicitando quais as receitas e despesas públicas que devem integrar o orçamento público e merecer, portanto, aprovação legislativa. Este modelo, em linhas gerais segue o princípio da totalidade.

Portanto, a unidade orçamentária de todos os órgãos públicos deve fundamentar-se segundo uma única política orçamentária, estruturam-se uniformemente e ajustarem-se a um método único.

Ainda sobre a uniformidade de conceitos e práticas deste período, deve-se destacar a implementação dos Sistemas de Informação na Administração Pública Federal, o SIAFI e o SIDOR. Resumidamente, os dois sistemas permitem que os dados do orçamento e financeiros estejam disponíveis em um único local, por todos os orgãos e entes da administração federal, coletados de maneira uniforme e com atraso mínimo.

CONCLUSÃO

Neste breve estudo foi avaliado o processo orçamentário brasileiro e suas instrumentalidades, bem como as mudanças mais relevantes ocorridas durante o decorrer dos anos. Pode-se observar que o processo orçamentário não é estanque; tem acompanhado o desenvolvimento histórico da democracia, de suas instituições e da sociedade, está intimamente ligado às Constituições Federais que se sucederam e tende a sofrer contínuos aperfeiçoamentos.

REFERÊNCIAS

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GOMES, Rinaldo Jefferson da Silva. Orçamento Público: A Experiência Do Orçamento Participativo No Município de Cabedelo. João Pessoa, 2004. Disponível em < http: // www.biblioteca.sebrae.com.br / bds / BDS.nsf / 297ECFA546ED80B103256FDD0045BEB9 / $File / NT000A657A.pdf>. Acesso em: 22 agosto 2007.

GONTIJO, Vander. Evolução Histórica do Orçamento no Brasil. Brasília, 2004. Disponível em < http: // www2.camara.gov.br / internet / orcamentobrasil / cidadao / entenda / cursopo / index.html >. Acesso em: 06 agosto 2007.

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